Caracteristicas de la Política Económica

Política Económica

El principio de racionalidad y la especificidad de la política económica como disciplinaEl economista interpreta el comportamiento humano como actos electivos que resultan de la concreción para un entorno dado de las reglas de decisión óptimas de los agentes. Estas reglas o funciones de reacción, es decir, las funciones de oferta y demanda de los agentes, se derivan de las condiciones de primer orden de los programas de optimización que los agentes supuestamente resuelven. Los actos humanos son vistos, por tanto, como actos de racionalidad. Este enfoque maximizador, en virtud del cual los agentes económicos se comportan a lo largo de sus vidas como si fueran controladores óptimos, es el aplicado tradicionalmente a consumidores y productores, y en tiempos más recientes también se ha extendido fructíferamente su empleo al análisis de fenómenos pertenecientes al campo del derecho, la sociología y la ciencia política.
De modo análogo, el economista analiza la actividad político-económica como actos de racionalidad del policy maker. La especificidad de la literatura político-económica, o de la política económica como disciplina, reside precisamente en la aplicación o extensión del enfoque económico del comportamiento humano a la toma de decisiones de las autoridades económicas. La formulación de la política económica se interpreta, consecuentemente, como el resultado de la previa resolución de ejercicios de optimización por parte de las autoridades económicas. Para ello, y desde la contribución seminal de Tinbergen (1952) a la teoría de la política económica, se recurre al concepto de modelo de política económica para expresar formalmente la lógica de la política económica. Para el economista, la lógica de la política económica queda condensada, por tanto, en la estructura de un problema de optimización condicionada. Esta estructura ha ido ganando complejidad con los avances experimentados por la teoría de la política económica. Así, desde las primeras aportaciones de los años 50, en las que ni siquiera se explicitaba la función objetivo del problema, se ha pasado en la década de los 80 a una estructura propia de un juego dinámico en el que tanto el gobierno como los agentes privados resuelven ejercicios de optimización dinámica estocástica.

Elementos de un modelo de política económica

Desde nuestra perspectiva, tres son los elementos fundamentales de todo modelo de política económicaLa función objetivo de las autoridades económicas, W. Es el maximando del modelo de política económica. Como su denominación indica, se trata de la función que representa las metas que las autoridades económicas intentan alcanzar. En la literatura se supone implícitamente que las motivaciones de la pluralidad de entes decisionales que intervienen en la esfera de la política económica son representables a través de una única función de utilidad que se asocia a un agente ficticio llamado gobierno, policy maker o, simplemente, autoridades económicas. En el ámbito concreto de la literatura normativa (esto es, el que ampliamente ha dominado en la literatura) se supone, además, que la función objetivo del modelo de política económica es el resultado de agregar también las preferencias del conjunto de los agentes privados de la economía. No obstante, salvo en los modelos de agente (privado) representativo (entendidos éstos como sinónimo de modelos de agentes idénticos), donde el proceso de agregación es trivial bajo el usual supuesto de homoteticidad de las funciones de utilidad de los individuos, no suele explicitarse en la literatura las condiciones que garantizan la factibilidad de estos procesos de agregación de preferencias, tanto en el ámbito del sector privado como del sector público.
El modelo de la economía, M. Es la primera de las dos restricciones que cabe incluir en un modelo de política económica. Se trata del considerado por las autoridades económicas como el verdadero modelo de la economía. Recoge el conjunto de ecuaciones que representa el funcionamiento global de la economía (resultante de la interacción de múltiples agentes privados) sobre la que se aplica la política económica. Su específico formato es consecuencia de la estrategia modelizadora elegida por el economista..
El esquema de formación de expectativas de los agentes. Constituye la otra restricción fundamental a considerar en un modelo de política económica. Este componente del modelo de política económica sirve de expresión del volumen de información que condiciona los procesos de decisión de los agentes y del grado de eficiencia con que dicha informaciónes empleada por los agentes. El esquema de formación de expectativas es, por tanto, una función, , (que admite distintas especificaciones, según la hipótesis de formación de expectativas) del conjunto de información de los agentes, I. Aunque esta función forma parte del problema de optimización del que se derivan las reglas de decisión de los agentes y podría argumentarse que se trata de un elemento redundante del modelo de política económica, optaremos por su consideración explícita y diferenciada del modelo de la economía debido a la importancia que en el estudio de las posibilidades y limitaciones de la política económica han tenido per se los distintos esquemas de formación de expectativas por parte del público.

Enfoques alternativos en política económica y su plasmación en los modelos

La estructura genérica así descrita de los modelos político-económicos es suficientemente flexible para dar cabida en su seno a los distintos enfoques que cabe apreciar en la literatura de política económica. Bastará para ello con la introducción de variaciones en la especificación de los elementos fundamentales del modelo :
La estrategia modelizadora. Atendiendo al modelo tomado como verdadero por el policy maker podremos diferenciar entre el enfoque dominante hasta los años 70 de la macroeconomía tradicional (marco IS-LM-mercado de trabajo, que engloba como caso particular a los modelos monetaristas) y las diversas estrategias de fundamentación microeconómica de la macroeconomía (macroeconomía keynesiana del desequilibrio, nueva macroeconomía clásica o macroeconomía del equilibrio y nueva macroeconomía keynesiana). Debe señalarse, no obstante, que, desde el punto de vista de la política económica, sólo la macroeconomía del equilibrio aportó, además de una nueva estrategia modelizadora, una teoría de la política económica alternativa a la teoría de la política económica tradicional, ligada a su vez, ésta última, a la macroeconomía keynesiana prevaleciente en los años 50 y 60. Nótese también que de la estrategia modelizadora depende que el análisis de bienestar de la política económica sea factible o no lo sea. En aquellos modelos sin agentes explícitamente optimizadores, es decir, con funciones de comportamiento ad hoc, característica propia de los modelos IS-LM y monetaristas, no cabe la posibilidad de asociar las actuaciones de política económica con el bienestar de los agentes y, por lo tanto, de efectuar un análisis de bienestar propiamente dicho de las mismas.
El volumen y uso de la información. Considerando la amplitud del conjunto de información, así como la eficiencia con que los agentes emplean la información disponible, será posible discriminar entre tres esquemas alternativos de formación de expectativas. Ordenados en función de su etapa de influencia en la historia de la macroeconomía, éstos son, en primer lugar, el enfoque de las expectativas exógenas que cabe encontrar en Keynes y en las versiones estáticas del modelo IS-LM-mercado de trabajo. En segundo lugar, el enfoque de las expectativas endógenas, pero adaptativas, dominante en los últimos años 60 y la primera mitad de los 70 en el marco de modelos IS-LM-mercado de trabajo "dinamizados" y en los modelos monetaristas.
Objetivos y preferencias de las autoridades. En función de las variables seleccionadas como argumentos de la función objetivo, se podrá distinguir entre la teoría de la política económica positiva, donde la función se especifica de modo que represente las preferencias efectivas de las autoridades y, por consiguiente, puede depender de variables de naturaleza extraeconómica, y la teoría de la política económica normativa, donde se postula como función objetivo una función de bienestar social respecto a la que se define la optimalidad de la política económica y que sirve de guía de lo que debería ser la actuación político-económica de las autoridades. La función de bienestar social puede estar fundamentada en las funciones de utilidad de los agentes (sólo posible en modelos con agentes optimizadores) o ser de tipo ad hoc y arbitrariamente establecida por un gobierno benevolente.
El concepto operativo de política económica. Las características relativas al tratamiento del tiempo en el modelo de la economía y la hipótesis que establezcamos sobre la formación de expectativas por parte del público delimitarán el conjunto de posibles políticas económicas evaluables. Así, en una economía estática, como la propia del modelo IS-LM en su versión original, el concepto operativo de política económica es el que trivialmente corresponde a la particularización para un momento dado del tiempo del vector de instrumentos, es decir, a un vector de medidas de política aisladamente consideradas a lo largo del eje del tiempo, sea éste el resultado de un comportamiento discrecional o de la aplicación de una regla por las autoridades.
Tipos de actuación político-económica. Las decisiones de política económica pueden adoptar la forma de medidas discrecionales, es decir, carentes de un compromiso por parte de las autoridades de comportarse de acuerdo con una preestablecida función de reacción, o de reglas de política económica. Las reglas de política pueden distinguirse, a su vez, por razón de su complejidad. Los casos polares serían, por un lado, las reglas fijas, reglas sin feedback o reglas open loop (es decir, no dependientes del estado de la economía salvo en el momento inicial en que la regla es establecida por las autoridades) y, por el otro, las reglas de carácter tiempo-estado dependiente, es decir, el tipo de regla flexible, regla con feedback o regla closed loop (esto es, las dependientes del estado de la economía correpondiente a cada momento de aplicación de la regla) de más complejo diseño.

La teoría tradicional de la política económica

Una perspectiva históricaAun cuando es posible identificar otras contribuciones que también participaron en la gestación de la teoría de la política económica, el origen de la teoría formal de la política económica suele ubicarse en la obra publicada en 1952 On the Theory of Economic Policy, cuyo autor, Jan Tinbergen, compartiría con Ragnar Frisch el primer Premio Nobel de Economía en 1969. La historia de la teoría de la política económica puede subdividirse en tres etapas atendiendo a la evolución seguida por las técnicas de control estocástico empleadas en el análisis de la política económica (Chow, 1987). La primera abarca el período anterior a los 70, la segunda cubre la primera mitad de los 70, mientras que la tercera se extiende desde la mitad de los 70 hasta el presente. En esta sección nos centraremos en las dos primeras etapas, que se corresponden con lo que denominaremos teoría tradicional de la política económica. La tercera etapa está asociada a la renovación que la macroeconomía del equilibrio representó para la interpretación de la política económica.

La primera y más amplia fase de desarrollo de la teoría tradicional de la política económica comenzó con la aportación por Tinbergen (1952, 1956) del marco conceptual de la política económica cuantitativa y la formulación de lo que hoy se conoce como regla de Tinbergen de controlabilidad estática de un modelo de política económica. Puede decirse que el objetivo común perseguido por las contribuciones de esta etapa no fue otro que la superación de las tres principales limitaciones del enfoque de los objetivos fijos de Tinbergen, es decir, las relativas a la ausencia en el análisis de un criterio de elección de las autoridades, la falta de incertidumbre en el problema de optimización del policy maker y la carencia de un entorno dinámico en el que formular los problemas de política económica. Para el avance efectivo en la última de estas tres áreas de investigación habría que esperar, sin embargo, hasta la década de los 70.
Entre las aportaciones más representativas de esta primera etapa figuran, además de las seminales de Tinbergen, las contribuciones de Theil (1954, 1956, 1958, 1964) y Frisch (1956, 1957) respecto al desarrollo del enfoque de los objetivos flexibles, en tanto método alternativo al de la especificación a priori de los valores de los objetivos de política económica; las de Simon (1956) y Theil (1957) en cuanto al empleo del método del equivalente cierto, como procedimiento para convertir un modelo de decisión bajo incertidumbre aditiva en otro de tipo determinista, y la de Brainard (1967) relativa a las implicaciones en términos de una política de diversificación de instrumentos de los modelos de política económica con incertidumbre multiplicativa; las de Mundell (1960, 1962) en relación a la aplicación del principio de clasificación efectiva de mercado o método de emparejamiento de instrumentos con objetivos basado en las propiedades de estabilidad del modelo de la economía, y las de Phillips (1954, 1957), como primeros esfuerzos encaminados al desarrollo de un enfoque dinámico de la política económica de estabilización.
Aunque contribuciones como las de Phillips hacen evidente que la preocupación por el análisis de la política económica en un contexto dinámico fue temprana en la teoría tradicional de la política económica, la generalización del uso del control óptimo y la programación dinámica estocásticos como instrumental analítico en el que apoyar el diseño y la evaluación de las políticas macroeconómicas óptimas no se produjo hasta los primeros años 70, en los que cabe situar la segunda etapa de la teoría tradicional de la política económica. Hasta entonces, y durante la década de los 60, las técnicas de optimización dinámica se habían aplicado de modo preferente en el campo del crecimiento óptimo y en los modelos de planificación de gran escala (véase Fox, Sengupta y Thorbecke, 1966). Entre las referencias representativas de esta segunda etapa se encuentran Friedman (1973), Pindyck (1973) y Chow (1975). Fue precisamente ésta la etapa de la teoría tradicional de la política económica que habría de coincidir en el tiempo con las primeras contribuciones de la macroeconomía del equilibrio y servir de modelo de referencia para la crítica que Lucas dirigiría a la teoría tradicional de la política económica y sistematizaría en su trabajo de 1976.

Los rasgos característicosHay tres aspectos de la teoría tradicional de la política económica, cada uno asociado a uno de los elementos fundamentales del modelo político-económico, que nos interesa destacar:Funciones de bienestar social arbitrarias. Se trata de un enfoque predominantemente normativo en el que se recurre al empleo de una función de bienestar social por período, en el caso de un modelo estático, o intertemporal, en el caso dinámico, cuyos argumentos, sin nexo explícito alguno con las funciones de utilidad de los agentes, son arbitrariamente establecidos por las autoridades. La consecuencia más destacable de este enfoque es que habrá tantas políticas óptimas distintas como especificaciones alternativas de la función de bienestar social sea posible concebir. Por lo tanto, el concepto de política macroeconómica óptima pasaba a adquirir un carácter tan puramente arbitrario como el que le era propio a la función de bienestar social.
Reglas de decisión ad hoc. Se opta por un modelo macroeconómico de ecuaciones simultáneas que consiste generalmente en alguna versión, estática o dinámica, del modelo de IS-LM-mercado de trabajo de Hicks-Modigliani (véase Febrero, 1997). La característica a destacar del modelo era el carácter ad hoc de sus ecuaciones. El modelo estaba constituido por ecuaciones que representaban supuestamente el resultado de agregar las reglas de decisión, posiblemente de equilibrio, de los agentes. Estas reglas de decisión se postulaban, es decir, no se derivaban a partir de primeros principios y, por consiguiente, podían no ser compatibles (como así se demostraría en los años 70) con las proposiciones de la teoría económica dinámica, es decir, podían entrar en colisión con el supuesto de racionalidad de los agentes.
Conjunto de información infrautilizado. Se supone que los agentes no son capaces de utilizar eficientemente el conjunto de información disponible. En particular, los agentes no logran comprender aquellas reglas de política económica sistemáticamente aplicadas por las autoridades. Este es el caso de las economías en las que los agentes se comportan de acuerdo con la hipótesis de expectativas adaptativas, popularizada por Cagan (1956) y Friedman (1957), por la que se aproxima el valor futuro de una variable a partir de la exclusiva consideración de sus valores pasados. Sin duda, una hipótesis de comportamiento en el uso de la información difícilmente compatible con el principio de racionalidad que en la teoría económica se contempla para el resto de los ámbitos del comportamiento humano.

Los tres rasgos descritos –que tienen en común el carácter ad hoc de la especificación de la función de bienestar social, las reglas de decisión de los agentes y los parámetros de la estructura de retardos de los esquemas de formación de expectativas– ponen de manifiesto la íntima conexión existente entre el enfoque tradicional de la política económica y la estrategia modelizadora empleada en la macroeconomía dominante hasta mediados de los 70. Generalmente, en la macroeconomía y la teoría de la política económica tradicionales no se cuestionaba que los agentes fueran racionales –es decir, que actuaran como si maximizaran sus funciones de utilidad bajo la restricción impuesta por sus conjuntos presupuestarios– en sus decisiones de gasto o de oferta y demanda de factores. Pese a ello, sorprendentemente, no se admitía que los agentes también fueran racionales en el uso de la información disponible, ni que se tomara en consideración sus funciones de utilidad para diseñar las políticas óptimas, como tampoco que se partiera explícitamente de sus problemas de optimización para derivar sus reglas de decisión en el modelo de la economía. Ciertamente, el marco de análisis que la teoría tradicional aportaba para el estudio de la política económica se revelaba como un enrevesado rompecabezas.

La concepción tradicional de la política económicaDe la consideración conjunta de los tres rasgos descritos se desprende qué concepción de la política económica subyacía en la teoría tradicional de la política económica. Se partía del supuesto de que las leyes de movimiento de las variables económicas eran idénticas a las que regían la evolución a lo largo del tiempo de las variables físicas. En otras palabras, se partía del supuesto de que los sistemas económicos, al igual que sucedía con los sistemas físicos, eran sistemas causales, donde la relación entre el presente y el futuro es asimétrica. Concretamente, el presente, es decir, el pasado del futuro, puede influir en el futuro, pero no al revés. Esto es, no es posible que el futuro (esperado) pueda influir en el presente. Esta concepción de los sistemas económicos quedaba subsumida en la hipótesis de las expectativas adaptativas de los agentes.

La política económica se interpretaba, por tanto, como un juego del gobierno contra la naturaleza. En este juego el supuesto de racionalidad estaba asignado injustificadamente de una forma desigual. Había en el mismo un solo agente racional que miraba hacia el futuro, el gobierno, y que resolvía un problema de control óptimo consistente en minimizar (maximizar) alguna función intertemporal de pérdidas (bienestar) de carácter ad hoc. Los demás agentes, los agentes privados, miraban por el contrario hacia el pasado siguiendo un esquema de formación de expectativas de tipo adaptativo, es decir, se comportaban de acuerdo a unas reglas de decisión que eran independientes de las actuaciones futuras de las autoridades económicas y que mostraban, por tanto, un carácter invariante ante cambios en las reglas de política económica.
Estas reglas de decisión eran las funciones de comportamiento que integraban el modelo econométrico del que las autoridades se servían para simular los efectos de políticas económicas alternativas y calcular, mediante la aplicación de las técnicas de control óptimo, las sendas de valores óptimos de los instrumentos de política.